Alexandra Mesa* – Violeta Montero**

La magnitud del contagio causado por el COVID-19 afecta gravemente a la población, y de manera desproporcionada, a los grupos vulnerables incluidos, los adultos mayores.

Quienes corren mayor riesgo de sufrir complicaciones con la enfermedad son los adultos mayores de 65 años y las personas con afecciones crónicas, inmunodeprimidas o con enfermedades cardíacas, pulmonares, renales, hepáticas, sanguíneas o metabólicas, entre otras.

El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) indica que en Chile el porcentaje de población igual o mayor a 60 años es de 14,9%, lo que excede el promedio regional de América Latina, según la Organización de Estados Americanos (OEA).

Esta situación presenta un gran desafío sanitario, que ha sido abordado de manera diferenciada por distintos niveles de gobierno -central, regional y comunal- y que deja en evidencia los déficits de coordinación e intersectorialidad existente en nuestro país, así como el centralismo de la acción pública.

A través de la revisión de prensa escrita, televisiva y de redes sociales, el presente trabajo formula un análisis sobre la acción pública desarrollada en el contexto de la pandemia hacia a la población de adultos mayores.  Se consideran para este análisis tres focos principales.

1. La gestión central impulsada por el “Comité de Emergencia Covid-19” que encabeza el presidente Sebastián Piñera, y que se difunde a través de redes institucionales y medios de comunicación nacional.
2. Las medidas y gestión sectorial que se canalizan desde el Servicio Nacional del Adultos Mayores SENAMA dependiente del Ministerio de desarrollo social y familia, y que actúa en diálogo y coherencia con las medidas públicas y políticas tomadas por las autoridades del gobierno central. Se difunden a través de sus redes sociales y medios de comunicación nacional. Y
3. La gestión local impulsada por los municipios chilenos y difundidos especialmente por la Asociación Chilena de Municipalidades y por las propias redes sociales de cada uno de los municipios en Chile.

Más allá de la identificación o descripción de las acciones y eventos impulsados por cada uno de estos niveles y actores públicos, el análisis permite cuestionarse sobre los tipos de relación intergubernamental, desde la dimensión política y administrativa, que se provoca en los niveles de gobierno (Jordana, 2004; Montecinos).

Permite apreciar además la acción pública en tensión, vale decir, el protagonismo y proactividad en distintos niveles de gobierno bajo la lógica del “Glocalismo” (Robertson, 2003),  al mismo tiempo que, la ausencia de coordinación y articulación podría traducirse en un bloqueo de la acción central y/o en un localismo extremo.

Por último, el análisis mencionado, permite observar la acción de los municipios en Chile, en tanto actores presentes en el territorio e indispensables para la ejecución de políticas y provisión de servicios a nivel territorial.

Cabe recordar que de acuerdo a Latinobarómetro (2015), CEP (2017) y Barómetro Regional (2011 y 2019), las municipalidades son una de las instituciones con mayores grados de confianza política, más que los parlamentarios y autoridades políticas a nivel regional y nacional. Por lo anterior, la observación de sus acciones en coordinación, disputa o autonomía institucional son clave analítica para cuestionar la democracia con clave territorial y descentralizadora.

EL ESTADO EN ACCIÓN.

Las acciones desde el “centro político”

En el contexto nacional, y más allá de la acción local, la población de adultos mayores debió ajustarse a las medidas públicas tomadas por el gobierno central, que apuntaban particularmente al control y resguardo de los Establecimientos de Larga Estadía de Adultos Mayores (ELEAM) de SENAMA  y,  la restricción de movimiento e interacción con otros, tal como se explica a continuación.

1. Respecto de la primera medida, la acción se concentra en la asistencia sanitaria en los centros de atención de adultos mayores, impidiendo visitas externas y obligando a un fuerte control médico a los residentes en los establecimientos y a los funcionarios vinculados al cuidado. La alarma pública para esta medida se encendió solo, con el primer brote de coronavirus ocurrido en un establecimiento de larga estadía de adultos mayores (ELEAM), a finales del mes de marzo. A partir de ahí se ordenaron medidas de control impulsadas y reguladas por la “Mesa Técnica” que encabeza SENAMA y que se compone de profesionales del propio servicio, del Ministerio de Salud, de la Sociedad de Geriatría y Gerontología y por directores de Establecimientos de Larga Estadía de fundaciones sin fines de lucro. En esta mesa se definieron pautas para el control de los ELEAM y para la creación de “residencias transitorias”, que tienen como propósito aislar a los adultos mayores contagiados de sus centros regulares.  Además, en el marco de trabajo de esta mesa técnica, se crearon protocolos de acción obligatorios para los distintos ELEAM, con el fin de controlar sanitariamente los recintos.
2. Inicialmente la restricción de circulación y cuarentena obligatoria de la población mayor que fue tomada por el gobierno central era para quienes tenían 80 años o más; posteriormente, tuvo que ser modificado el rango de edad a 75 años inclusive, dado que el 25% de los fallecidos a la fecha se encontraban en dicho rango.  Esta medida, si bien ha sido acatada, provocó controversia a nivel nacional abriendo un debate sobre su constitucionalidad y la contradicción con los principios de libertad de movimiento y respeto a los derechos humanos. Esta misma polémica ha surgido a nivel internacional, donde es posible identificar posiciones críticas como el caso Alemán, donde plantea su canciller Angela Merkel que aislar a los adultos mayores es éticamente inaceptable.

En este primer orden de medidas, como puede desprenderse del análisis de los eventos, el gobierno central actúa priorizando las orientaciones emanadas por el comité de expertos y por el Ministerio de Salud prioritariamente. En general estas acciones no son cuestionadas y cuenta con el soporte de las fuerzas armadas y de orden público a través del trabajo coordinado con el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Interior y Seguridad Pública.

Las Acciones sectoriales desde el SENAMA

En un segundo nivel de Gobierno sectorial, encabezado por el Servicio Nacional del Adulto Mayor, se aprecian las siguientes acciones públicas:

1. Asistencia a los adultos mayores para la entrega de medicamentos y alimentos. Y
2. Entrega de información sobre la emergencia sanitaria y sobre medidas de autocuidado, de naturaleza física y mental.

Estas acciones han sido impulsadas de manera independiente por SENAMA y en general sin coordinación con los municipios. No se advierte, en este proceso, coordinaciones sistemáticas entre ambos niveles de gobierno, lo que puede ratificarse por los antecedentes entregados en las noticias y por la mención a los actores participantes en las iniciativas, que no aluden a relaciones o trabajos complementarios.

El Servicio Nacional de Adultos Mayores SENAMA hace uso amplio de sus redes sociales, principalmente Twitter e Instagram. En ambas cuentas, se da información detallada, en formato de noticias, de la participación y acción de los equipos de profesionales.

Entre las medidas concretas impulsadas se puede mencionar lo siguiente

• Creación de aplicación móvil para entregar información sobre el virus y para orientación de salud o acompañamiento emocional: “CoronApp”. Esta aplicación permite acceso a noticias respecto del virus, medidas decretadas por las autoridades e información sobre síntomas en caso de tener dudas sobre la enfermedad.
• Implementación del programa “Televínculos”, impulsado y presentado por el ministro de desarrollo social y familia, director del SENAMA y en convenio con la AFP Provida. Se concentra en adultos mayores con alto grado de vulnerabilidad de las regiones de Biobio, Ñuble, La Araucanía y la Región Metropolitana que pertenecen al programa Vínculos y al Programa de cuidados domiciliarios del Ministerio de Desarrollo Social y Familia y Senama.
• Coordinaciones y alianzas público-privadas para la recolección de alimentos e implementos de cuidado con el fin de distribuir en los Establecimientos de larga estadía de adultos mayores.

Las acciones desarrolladas por SENAMA se coordinan desde el nivel nacional con las reparticiones regionales. Se hace mención a la red de coordinación SENAMA para efectos de focalización, sin apreciarse un trabajo sistemático de coordinación con los municipios, la que se produce exclusivamente en caso de emergencias producto de brotes de coronavirus y que genera inspecciones sanitarias en los ELEAM respectivos.

El rol y acción de los Municipios en Chile

Los municipios, desde el inicio de la emergencia sanitaria a mediados de marzo, comenzaron a desarrollar acciones de asistencia social y sanitaria a población de adultos mayores. Entre lo realizado se registra lo siguiente:

• Entrega de alimentos, medicamentos e insumos de cuidado para prevención del virus (guantes, mascarillas, alcohol gel, útiles de aseo), visto en casi todos los municipios del país.
• Apoyo para la obtención de insumos y servicios básicos para el hogar. Pago de servicios.  Esta acción se observa, por ejemplo en la Municipalidad de Coyahique, con la entrega de leña para calefacción.
• Habilitación de sistemas telefónicos para asesoría médica a vecinos, en comunas como san pedro de la paz, por ejemplo.
• Red de abastecimiento comunitario. Plataforma donde se realiza catastro y geolocalización de servicios, comercio o establecimientos de primera necesidad, como lo implementado en la Municipalidad de Valparaíso.
• Instauración de talleres y actividades para vecinos a través de medios de comunicación comunal. Esta acción se ha provocado en muchos municipios como se evidencia en el caso de Santiago, Viña del Mar, Concepción, santa bárbara, entre otros.
• Vacunación domiciliaria a personas con dependencia moderada o severa y adultos mayores. Acción coordinada por los Centros de Salud  Familiar.
• Instauración de sistemas de visitas a enfermos con dependencia moderada o severa o con integrantes en situación de discapacidad. Municipalidad de Maipú o san pedro de la paz.

Las acciones municipales, de las que se da cuenta en las páginas institucionales y redes sociales, se realizan sistemáticamente con el apoyo de equipos de contingencia conformados para dar respuesta a los requerimientos. 

Muchas de estas medidas se tomaron de manera reactiva a la demanda social y en base al conocimiento y relación de los profesionales de municipios con sus respectivos vecinos-adultos mayores. 

Como se describe, la mayoría de las acciones se comenzaron a realizar casi desde el inicio de la pandemia y se ha mantenido constante en el tiempo, de manera autónoma, generándose en algunas situaciones coordinaciones esporádicas con las autoridades centrales. 

Es posible asumir que la mayoría de las iniciativas en ambos sectores, consideran, para focalización de los beneficios, el puntaje de vulnerabilidad que da el registro social de hogares. No hay antecedentes de criterios distintos de focalización municipal, ni de los niveles de cobertura y actualización de registros con que cuentan los municipios, tarea que debería revisarse en el futuro.

Los alcaldes, como se ha producido en otras acciones públicas, han visibilizado su figura en la ayuda y socorro a los adultos mayores. Considerando la importancia de los municipios para los ciudadanos, estas acciones podrían considerarse como base o plataforma electoral que podría servir a estas figuras para proyección política a nivel legislativo (Vial, 2014).

Los municipios han actuado y se han vinculado proactivamente con los adultos mayores de sus comunas activando el principio de proximidad que les caracteriza. Vale decir, a través de sus equipos de profesionales han logrado mantener un permanente y activo trabajo de campo, asegurando presencia en el territorio.

Por último, dada la existencia de una base de trabajo previo, orientado a la protección de la población vulnerable, los municipios han podido cumplir con su tarea y vínculo ciudadano. La experiencia de trabajo previo, que se sustenta en gran parte en convenios activos con servicios públicos o con el gobierno regional, han dotado a los equipos municipales de experiencia y vínculos activos en los territorios, lo que ha sido considerado por la población y distintas instancias de gobierno.

*Candidata a Magister en Política y Gobierno (Universidad de Concepción, Chile) Diplomada en Administración de la Salud Pública mención Alta Dirección Estratégica de Organizaciones de Salud (ICEPH) Fonoaudióloga (Universidad Católica de Manizales, Colombia), investigadora Creasur UdeC.

**Doctora en Sociología (Universidad Alberto Hurtado, Chile),         Magíster en Política y Gobierno (Universidad de Concepción), Socióloga (Universidad de Concepción). Directora Magíster en Política y Gobierno UdeC, Investigadora Creasur – UdeC.